A vueltas con el Impuesto de Patrimonio

Portada de la 1ª edición de la novela «The Great Gatsby», escrita per F. Scott Fitzgerald el 1925 y publicada en 1928. Fuente: https://es.wikipedia.org/wiki/El_gran_Gatsby

David Patiño Rodríguez

Este post fue publicado originalmente en el  Blog de Fueros y Huevos del Diario Expansión el 11/2/2020

 

El impuesto sobre el patrimonio es controvertido y genera polémica  en torno a su existencia, estructura o efectos que recientemente han sido objeto de estudio por RIFDE. Más allá de los debates domésticos, la tributación sobre el patrimonio ha irrumpido en el debate internacional de los últimos años y está siendo una de las estrellas de la campaña presidencial norteamericana. Este post repasa algunos de los argumentos que basan las actuales propuestas, con la idea de poder extraer enseñanzas útiles para nuestro país.

El trabajo de Saez, Zucman y Piketty es el responsable de esta irrupción, especialmente, tras la publicación, por parte del último, del libro El Capital en el siglo XXI, que incluye la propuesta de crear un impuesto progresivo sobre el patrimonio con capacidad recaudatoria considerable y que sirva de instrumento para luchar contra la concentración de la riqueza. Tal propuesta se consideró osada, en el momento de la publicación del libro, pero generó un intenso debate en el ámbito académico al que siguieron otras propuestas, como la de Posner y Weyl (2019), en este caso buscando mejorar la asignación de los recursos a través de una fuerte tributación personal. La discusión se extendió al resto de la sociedad cuando Warren y Sanders, dos de los candidatos demócratas mejor posicionados, lanzaron sendas propuestas en su campaña a las primarias.

El debate ha puesto la atención en aspectos importantes que, si bien eran conocidos, ahora se analizan en profundidad. En este sentido,destaca la escasa información disponible sobre la distribución de los patrimonios, de los que se carece de estadísticas generalizadas, muchas veces aportada por censos extraoficiales -como la revista Forbes-. Esta situación contrasta con el amplísimo conocimiento sobre distribución de la renta, lo que es llamativo si consideramos que la distribución de la riqueza es mucho más desigual que la de la renta. Los defensores de un impuesto como éste indican que, incluso si se limitara a tasas muy reducidas, posibilitaría la elaboración de registros pormenorizados lo que constituye la base de una fuente de recursos considerable. Si tenemos en cuenta que la relación capital/renta se estima en torno al 500-600% en los países europeos, un impuesto del 1% lograría recaudaciones del 5-6% del PIB lo que representa niveles de ingreso muy apreciables. Sin embargo, las grandes fortunas han crecido a tasas del orden del 6-7% en términos reales en las últimas décadas, por lo que un impuesto progresivo que persiguiera objetivos más ambiciosos como reducir las desigualdades patrimoniales, podría alcanzar tipos del 10% para los multimillonarios, acorde con dichas rentabilidades anual. Por ejemplo, Sanders propone gravar con un máximo del 8%. Según los cálculos de Piketty, y al contrario de lo que machaconamente se indica, limitar la concentración de patrimonios no ha reducido el crecimiento en el pasado e incluso se puede asociar el Golden Age del capitalismo con la intensa reducción de las desigualdades que se produjo tras el periodo de las dos guerras mundiales.

De modo obvio, el principal motivo para introducir un impuesto progresivo sobre el patrimonio es paliar la insuficiencia de recursos necesarios para financiar los Estados Sociales que disponemos. Los candidatos demócratas indican que el impuesto les proporcionará los fondos necesarios para financiar sus ambiciosas propuestas de nuevos servicios públicos. Según Piketty, tal insuficiencia de recursos en Europa ha sido consecuencia de la globalización combinada con una intensa competencia fiscal. Siendo una situación que no habría sido prevista por la socialdemocracia, tradicionalmente más interesada en poseer la propiedad de los medios de producción que en diseñar una fiscalidad adecuada. Por este motivo, el esquema impositivo que se estableció en el siglo XX no incluyó el impuesto a la riqueza lo que no ha permitido gravar las grandes fortunas de manera apreciable. Esto no ha sido consecuencia del fraude o de que los millonarios abrieran cuentas en paraísos fiscales. En realidad, los sistemas tributarios permiten gravar únicamente la parte de los ingresos que los propietarios de las grandes fortunas habrían consumido, lo que representa porcentajes relativamente pequeños. El resto se acumularía en sus holdings personales, con la consiguiente tendencia al crecimiento de los mismos. Incluso reestableciendo los tipos impositivos cuasi-confiscatorios que EEUU o el Reino Unido aplicaron a las rentas elevadas entre el final de la II Guer Mundial y 1980 solo se podrían gravar cantidades reducidas. Los ingresos generados por un patrimonio de, por ejemplo, 83.000 millones de euros al 6% sería de unos 5.000 millones de euros, lo cual debe ser difícil o más bien imposible de consumir, por lo que la mayor parte se acumulará incrementando dicho patrimonio. Datos como el tipo efectivo del 0,003% que Saez y Zucman (2019) han calculado que soportó Warren Buffett en el año 2015 son muy reveladores, en ese sentido.

Las carencias de la tributación basada en la renta no se han compensado con la tributación sobre los activos que se ha limitado a pocas figuras entre las que destaca el gravamen sobre los bienes inmuebles que ha mantenido su estructura desde su creación en el siglo XVIII. Se trata de un impuesto proporcional al que no le afecta la acumulación de propiedades en una misma persona. Frecuentemente, emplea valores catastrales que se alejan de los del mercado y se transforman en azarosos y no considera las deudas, que son más elevadas, proporcionalmente, en los contribuyentes con menor poder adquisitivo. El resultado es fuertemente regresivo. Desde luego, importar modelos aplicados en numerosos estados de los EEUU en los que la tributación se basa en estimaciones de los valores del mercado de las propiedades a partir de regresiones hedónicas, permitiría caminar hacia esquemas de tributación más razonables que los actuales, aunque presumiblemente seguirían siendo insuficientes. Por otro lado, el actual impuesto de patrimonio existente en pocos países grava únicamente a un número reducido de contribuyentes, cuenta con numerosas exenciones y se basa también en valores catastrales y fiscales más o menos arbitrarios.

Un impuesto progresivo sobre el patrimonio ampliaría la tributación a la totalidad de los activos propiedad de los individuos, en especial a los financieros, que conforman la mayor parte de las grandes fortunas pero que sin embargo, actualmente están prácticamente exentos de tributación. Se articularía a través de un borrador, similar al utilizado en el IRPF, que valoraría el conjunto de activos y pasivos del contribuyente, el cual podría modificarlo de modo razonado. Para que la administración tributaria dispusiera de la información necesaria para elaborarlo, habría que obligar a los bancos extranjeros a proporcionar informes completos sobre las cuentas, inversiones e ingresos mantenidos y percibidos por los contribuyentes. EEUU ha avanzado en esta línea con la Ley de cumplimiento tributario de cuentas extranjeras (FATCA en sus siglas en inglés) vigente desde 2013. Esta ley propició que Luxemburgo y Suiza cumplieran las obligaciones establecidas por el gobierno americano para evitar las sanciones previstas, lo cual prueba que la intencionalidad política permite crear las bases necesarias.

El resultado puede ser un impuesto que los ciudadanos, al menos los estadounidenses, parecen apreciar mayoritariamente y que es apoyado incluso por un grupo de millonarios con ilustres apellidos. El debate es apasionante e, independientemente de donde estemos dispuestos a llegar (veremos hasta donde lo hacen los norteamericanos), algunas de las cuestiones que plantea nos pueden permitir reflexionar para mejorar nuestras figuras tributarias actuales, lo que se atoja muy aconsejable.

¿Cómo afectan los sesgos psicológicos a la economía pública?

Howard Miller, J (1942): We Can Do It!, cartel publicitario de Westinghouse, estrechamente relacionado con Rosie the Riveter, poster usado por  la War Production Co-ordinating Committee – Desde una copia perteneciente al National Museum of American History, Smithsonian Institution. La modelo podría ser Geraldine Doyle (1924-2010) o Naomi Parker (1921-2018). Fuente: https://es.wikipedia.org/wiki/Rosie_the_Riveter

David Patiño Rodríguez

Este post fue publicado originalmente en el  Blog de Fueros y Huevos del Diario Expansión el 15/10/2019

En las dos últimas décadas se ha asistido a la popularización de la Economía del Comportamiento hasta el punto de que el psicólogo Kahneman en 2002 y más recientemente, en 2017, el economista norteamericano, asesor de Obama, Richard Thaler; fueron galardonados con el premio Nobel. El enfoque se caracteriza por aplicar métodos y evidencias de otras ciencias sociales, como la sociología, la antropología y, sobre todo, la psicología. Con este instrumental ha dado explicaciones a fenómenos para los que la economía neoclásica convencional no tiene explicación o la que suministra es insatisfactoria. Su análisis se basa en el reconocimiento de que las limitaciones cognitivas de los individuos para entender la información económica y los sesgos psicológicos que poseen les llevan a adoptar frecuentemente decisiones que difícilmente pueden ser catalogadas como racionales. En general, más que contradecir a la economía neoclásica asume que las personas quebrantan sus supuestos de modo frecuente y cometen errores en su comportamiento, que pueden ser identificados. Los primeros desarrollos se basaron en el estudio de comportamientos disfuncionales como la adicción a las drogas o la obesidad, para extenderse al análisis de problemas económicos tradicionales tales como el ahorro, la inversión financiera o la oferta de trabajo. Más recientemente, se ha aplicado al estudio de las políticas económicas acuñándose la etiqueta Behavioural Public Economics, para referirse al estudio de sus efectos sobre el comportamiento y el bienestar.

La Economía del Comportamiento ha definido tres amplias categorías de sesgos psicológicos que pueden provocar comportamientos alejados de los supuestos por la economía convencional: optimización imperfecta, autocontrol limitado y preferencias no convencionales. La optimización imperfecta implica que los individuos no adoptan, necesariamente, decisiones óptimas bien porque no los identifican, porque poseen capacidades limitadas para hacer cálculos mentales o deciden empleando puntos de referencia, por ejemplo, otorgando más relevancia de la que objetivamente tienen a eventos que han tenido lugar cerca de ellos en el espacio o en el tiempo. En cuanto a las preferencias no convencionales se ha constatado que los individuos lejos de ser egoístas se preocupan por el bienestar de los demás, por tomar decisiones justas y equitativas, responden con reciprocidad a los demás, sienten empatía, son patriotas, siguen normas sociales, están influidos por el contexto social en el que se desenvuelven o, como diríamos ahora, por el relato de los acontecimientos. El autocontrol limitado se manifiesta en la discrepancia entre las intenciones de los individuos y su comportamiento efectivo. Es decir, planean comportarse de una manera determinada, pero acaban haciéndolo de otra porque procrastinan, modifican sus elecciones en función de su estado emocional o pequeñas barreras le suponen impedimentos significativos a su acción (Patiño y Gómez-García, 2019).

Las premisas de la Economía del Comportamiento pueden ser útiles para la Economía Pública. La visión convencional supone que los individuos son los mejores garantes de sus propios intereses y saben elegir qué mejorará su bienestar, pero esto no está asegurado si tienen sesgos en sus comportamientos. Si el decisor político ignora dichos sesgos puede adoptar instrumentos de política económica equivocados. Además, justifica la intervención del gobierno en el mercado en supuestos distintos a los basados en los fallos del mercado tradicionales: si mucha gente tiene sesgos cognitivos o ausencia de autocontrol los individuos pueden no liberarse por sí mismos de sus errores de decisión y el papel del gobierno no debería limitarse al de estado mínimo. Si los individuos no optimizan, incluso en mercados que funcionan bien, puede haber posibilidades para obtener ganancias de bienestar si las acciones del gobierno ayudan a que los individuos mejoren sus decisiones individuales. De cara a diseñar actuaciones públicas, es fundamental conocer estos aspectos de manera detallada pues la diferencia entre la intención de los individuos y sus acciones puede variar en función de cambios muy pequeños en el contexto de su elección (Madrian and Shia, 2001). Igualmente, la Economía del Comportamiento plantea también soluciones de política económica novedosas o determina valoraciones diferentes de las que se aplican habitualmente. Por ejemplo, cuando se producen discrepancias entre el comportamiento deseado y el efectivo puede ser necesario algún nudge (Thaler and Sunstein, 2008) que empuje a los individuos a adoptar decisiones que estén en línea con sus propios intereses, en lo que se ha denominado paternalismo libertario. No obstante, esto abre la puerta a la arbitrariedad por lo que incluir esta perspectiva en el diseño de las políticas públicas requiere evaluar, sin género de duda, el grado en el que las utilidades experimentadas por los individuos difieren de las decisiones que adoptan.

El auge de la Economía del Comportamiento ha impulsado la evaluación empírica de las políticas y la búsqueda de medidas que actúen sobre los sesgos cognitivos o los marcos mentales en los que los individuos adoptan sus decisiones que constituyan nudges efectivos para lograr los objetivos perseguidos. Especialmente se buscan intervenciones efectivas de bajo coste presupuestario. Es ya frecuente que las administraciones tributarias de numerosos países traten de elevar el cumplimiento fiscal a través de medidas que inciden en los aspectos no cognitivos que lo explican. En concreto, exploran medidas como el envío de cartas a los contribuyentes que inciden sobre distintos sesgos de su comportamiento cuantificando el grado de éxito en diferentes grupos de población. O también ha llevado a cuestionar las soluciones habituales que se han dado a los problemas tradicionales. Campbell et al. (2011), por ejemplo, han cuestionado la efectividad de la provisión de información obligatoria en presencia de externalidades si los consumidores no entienden dicha información, creen que no es relevante o no saben cómo acceder a ella o usarla. Este marco también se emplea en el diseño de impuestos o de incentivos fiscales y ha llevado a estudiar con detenimiento las opciones por defecto. Éstas, según la visión convencional, no deberían influir en las decisiones pero se ha constatado que conducen a resultados muy diferentes en ámbitos como la donación de órganos o la cantidad que los trabajadores aportan a planes de pensiones. Sesgos como la aversión a las pérdidas de los individuos o la preferencia por el statu quo explican muchas situaciones en las que se ralentizan en el tiempo la adopción de reformas o se obtienen resultados anómalos, por su inconsistencia con el comportamiento racional. Por ejemplo, el efecto del papel atrapamoscas de las finanzas locales sugiere que los fondos públicos se asignan en función al uso original que se les asignó y no en función a dónde sean más útiles o la ilusión de la deuda pública de Buchanan que hace que los individuos no la perciban como impuestos del futuro como predice la racionalidad de la equivalencia ricardiana o la tradicional ilusión fiscal que Puviani puso de relieve hace ya más de un siglo.

 

REFERENCIAS

Campbell J. Y., Jackson, H. E., Madrian, B. C. y Tufano, P (2011), “Consumer Financial Protection”, Journal of Economic Perspectives, 25(1): 91-114.

Madrian B. C. y Shea, D. F. (2001), “The Power of Suggestion: Inertia in 401(k) Participation and Saving Behavior”, Quarterly Journal of Economics, 116(4): 1149-1187.

Patiño, D. y Gómez-García, F. (2019), “Do Quasi-Hyperbolic Preferences Explain Academic Procrastination? An Empirical Evaluation”, Hacienda Pública Española, 230-(3/2019): 95-124.

Thaler, R. H. y Sunstein, C. (2008), Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness, Yale University Press, New Haven, CT.

La tecnología al servicio de las administraciones tributarias

Fuente: Cartel EEUU de ‘Star Wars: Episodio IV – Una nueva esperanza’ https://www.ecartelera.com/peliculas/la-guerra-de-las-galaxias-episodio-4-una-nueva-esperanza/cartel/4248/

 

David Patiño Rodríguez

Este post fue publicado originalmente en el blog De Fueros y Huevos del diario Expansión el 2/7/2019

 

Los términos big data, análisis de datos, computación en la nube, app o plataformas están presente en nuestras vidas desde hace tiempo. Son frecuentes los titulares que informan sobre una aplicación de inteligencia artificial que consigue hacer alguna cosa prodigiosa. El sector de las empresas hace tiempo que percibió esas potencialidades y se ha volcado en su desarrollo. Aparentemente el sector público se ha quedado unos pasos por detrás, a pesar de que en algunos casos sólo es una apariencia. Si bien algunas administraciones se han quedado rezagadas en el uso de las tecnologías de los datos, otras han tomado la delantera y su utilización de manera intensiva es una realidad.

Las administraciones tributarias constituyen uno de los ámbitos en los que existe mayor potencialidad para hacer un uso eficiente de las tecnologías basadas en los datos. De hecho, las agencias tributarias de muchos países, entre los que destaca la española, están en la vanguardia del desarrollo de sus aplicaciones. No es casualidad dado que las agencias tributarias han gestionado millones de datos desde hace tiempo. La gestión que hacían de esa cantidad ingente de datos se basaba en los denominados datos estructurados, es decir, los que disponían de un formato determinado, basado en las hojas de cálculo, siempre desde una perspectiva de revisiones a posteriori, sobre todo en la lucha contra el fraude fiscal, basadas en costosas auditorias.

El reto que estas agencias avanzadas están asumiendo consiste en cambiar de forma radical la perspectiva para transformarse en organizaciones que adoptan sus decisiones a partir de los datos. Lo cual implica aprovechar fuentes de datos que no son exclusivamente estructuradas, es decir, la cantidad ingente de datos procedentes de correos electrónicos, acceso a páginas web, imágenes, documentos de texto, vídeos, audios, etc. Y emplear una perspectiva temporal en la relación con los usuarios o en la inspección fiscal que se basa en el tiempo real o incluso anticipando el futuro donde lo que impera es la automatización. Los ámbitos en los que se pueden aprovechar las tecnologías basados en los datos son múltiples y variados.

La lucha contra el fraude es el ámbito en el que se aprecia la utilidad de estas técnicas de manera más intuitiva y efectivamente es en el que, posiblemente, más han avanzado las agencias tributarias. La inteligencia artificial junto con la analítica de datos (data analytics) está permitiendo que las agencias tributarias puedan establecer perfiles de riesgo muy precisos aunando datos de diferentes administraciones y de fuentes externas a la administración. Con esta información se pueden trazar perfiles de individuos y empresas que permiten segmentar a los contribuyentes en grupos similares lo que permite establecer criterios para hacer predicciones sobre su comportamiento. Estos perfiles permiten automatizar los procesos de detección de fraude y los hacen de modo más rápido y mucho menos costoso. El análisis predictivo (predictic analytics) permite anticipar el comportamiento y compararlo de modo inmediato con contribuyentes similares para identificar tipos nuevos y desconocidos de fraudes con métodos que aprenden de manera automática (machine learning). Técnicas como el web scraping permiten obtener información útil de los sitios web que incluyen a los países en los que las grandes corporaciones actúan y obtienen beneficios que, en su caso, puedan ocultar o permiten complementar las bases de datos de los contribuyentes. Los análisis de redes permiten analizar y visualizar de manera intuitiva las relaciones entre personas, organizaciones, direcciones IP y otras entidades conectadas lo cual proporciona información que permite detectar redes de fraude, a menudo internacional, o prevenir que ocurran. Gestionando la cantidad ingente de datos, estructurados o no estructurados, se puede construir tendencias que se extienden hacia adelante y crear modelos detallados que detectan errores de manera inmediata. Tales modelos permiten automatizar buena parte de la actividad recaudadora y de gestión, reduciendo sus costes, pero también el de los contribuyentes.

Las tecnologías de los datos también permiten mejorar los procedimientos de búsqueda. El principal método de detección del fraude se ha basado (y en buena medida lo sigue haciendo) en auditorías que revisan, de manera retrospectiva, los registros fiscales buscando inconsistencias, errores o fraudes. Este proceso adolece de un elevado coste para las administraciones y genera rendimientos reducidos en términos de los ingresos que se recuperan. Los modelos de comportamiento a los que nos hemos referido detectan de modo automático infinidad de errores y fraudes, pero además, permiten desarrollar programas de auditorías aleatorias que posibilitan encontrar actuaciones fraudulentas que hasta hace poco eran imposibles de encontrar y que evitan los posibles sesgos que caracterizan la búsqueda del fraude en muchas ocasiones. En general, las agencias pasan de buscar una aguja en un pajar a buscar una aguja grande entre un grupo de agujas.

Buena parte del éxito que están consiguiendo algunas agencias tributarias es consecuencia del esfuerzo que han realizado para coordinarse entre sí. La OCDE aprobó en 2014 las Normas de Información Común (Common Reporting Standard) un estándar internacional para obtener y compartir datos relevantes para la imposición así como información financiera que ha propiciado que 90 países intercambien automáticamente datos, en un formato determinado, sobre residentes, activos, ingresos y otra información importante lo que permite a las agencias conocer el comportamiento de las corporaciones en el extranjero y las relaciones que se dan entre entidades que pagan impuestos en múltiples jurisdicciones. Todo ello ha permitido desarrollar bases de datos compartidas para luchar contra los paraísos fiscales o la elusión fiscal, aprovechando los múltiples acuerdos de doble imposición.

Sin embargo, la lucha contra el fraude fiscal no es la única utilidad que ofrecen las tecnologías basadas en los datos a las administraciones tributarias. También les permite mejorar la relación con los contribuyentes y ofrecerles mejores servicios que les faciliten el pago de impuestos y reduzcan la presión fiscal indirecta. Por un lado, las administraciones tributarias están transformando el pago de impuestos para que se integre en el medioambiente natural de los contribuyentes y aproveche la tecnología para facilitar los cumplimientos tributarios, permitir un acceso sencillo y fiable a sus datos, o a poder modificarlos, reducir sus costes de cumplimiento. El uso intensivo de aplicaciones multicanal para facilitar el pago de impuestos es ya una realidad, pero es posible avanzar en vías para resolver dudas de los contribuyentes, incluso en tiempo real, a través del uso, por ejemplo, de máquinas virtuales que operan de manera ininterrumpida. No obstante, se puede avanzar mucho más dado que los datos de los contribuyentes permiten entender sus motivaciones y de este modo adaptar los servicios a sus demandas y necesidades. De nuevo es posible, segmentar a los usuarios para predecir qué contribuyentes tienen más probabilidad de usar cada tipo de servicio o superar las barreras que puedan tener colectivos concretos para acceder a la información o a los servicios por su edad, niveles educativos u otras razones. Por otro lado, se puede pensar en adaptar la tributación a acontecimientos especiales que se sucedan en la vida de los contribuyentes, por ejemplo, fallecimientos o nacimientos de hijos. En definitiva, abrir la puerta a que la tributación se adapte perfectamente a las personas y sus tiempos y que grave su capacidad económica con exactitud no teniendo que aproximarla a partir de índices objetivos que deben ser simples por naturaleza.

Es verdad que este cambio de paradigma requiere que, sobre todo las empresas, deban adaptarse a nuevos requerimientos para, por ejemplo, presentar la información. Mecanismos como la factura electrónica permiten a las autoridades fiscales controlar mejor el ciclo del IVA y detectar fraudes pero exige que las empresas adopten mecanismos para emitir y recibir este tipo de facturas. Sin embargo, las empresas pueden ahorrar tiempo, eliminar errores, y mejorar y abaratar su gestión. En general, estos requerimientos pueden verse como una oportunidad para transformarse también en organizaciones que toman decisiones basadas en datos.

Por último, el potencial asociado a la tecnología de los datos puede aprovecharse para mejorar la presupuestación y las reformas fiscales. Los modelos que predicen el comportamiento de individuos y empresas pueden emplearse para hacer previsiones más precisas a nivel macro para elaborar presupuestos y anticipar los efectos de propuestas fiscales a través de simulaciones cada vez más precisas que permitan adoptar medidas de política fiscal más exitosas y transparentes.

Como vemos, las posibilidades para mejorar la gestión son sustanciales. No obstante, conseguir administraciones tributarias basadas en datos (data-driven tax administration) implica acometer cambios sustanciales que transcienden incluso a la estricta organización. Desde luego precisa de una intención política clara al más alto nivel que permitan realizar cambios importantes en el organigrama. Precisa de una importante inversión en infraestructuras, pero también para disponer del personal con la formación adecuada. Todo ello implica adoptar una visión global que permita unificar bases de datos para que, si no son confidenciales, puedan compartirse entre distintas agencias gubernamentales y evitar que los contribuyentes deban proporcionar la misma información en varias (o numerosas) ocasiones, como sufrimos con frecuencia los investigadores. Se deben adoptar cambios sustanciales en la gestión de los datos y en su recogida que generarán cambios en el modo que los contribuyentes suministran la información. Las mejoras en la gestión no son algo mágico que simplemente por conocer la utilidad que está generando en otros ámbitos permiten aplicarse de modo inmediato pero las posibilidades son inmensas y el camino se hace andando.

¿Por qué las empresas no contribuyen a la sociedad de acuerdo con sus capacidades económicas?(*)

Lumpen (https://milapiz.es/viñeta/hacienda-somos-todos-vosotros)

 

Teresa Duarte

En el ámbito económico y político, y tomando fuerza tras el cambio de gobierno, existe una gran polémica en torno al impuesto de sociedades. Mientras que el actual ejecutivo aboga por un cambio de la Ley de Impuesto sobre Sociedades (LIS), inspirándose en el artículo 31 de la CE “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica” y estableciendo un tipo mínimo en torno al 15%, la CEOE sostiene que la subida “lastraría la competitividad de las empresas” [1]. Para que las y los ciudadanos de a pie nos formemos una idea informada sobre si las empresas pagan impuestos sobre sociedades de acuerdo con sus capacidades económicas, es necesario analizar cuál ha sido la evolución histórica reciente de la recaudación de este impuesto.

En marzo de 2018 el Financial Times publicó un artículo de investigación donde Rochelle Toplensky [2] mostraba que las cuotas efectivas medias del impuesto sobre los beneficios de las grandes empresas tecnológicas e industriales cayeron en los países de OCDE un 13% durante la crisis y que en el período post crisis la tendencia a la baja de las cuotas continuó, mientras que los gravámenes sobre el consumo y las rentas del trabajo aumentaron.

Veamos qué ha sucedido con la recaudación tributaria procedente del impuesto de sociedades en España desde 2000 hasta 2017.

Gráfico 1. Evolución de la recaudación del IS en millones de euros (2000-2017)

 

Fuente: AEAT, 2000-2017.

La representación gráfica de la recaudación del impuesto de sociedades nos muestra una tendencia creciente hasta el ejercicio 2007 cuando alcanzó su punto máximo ascendiendo a 45.000 millones de euros aproximadamente (véase la tabla 1). En el ejercicio 2008, la crisis financiera y económica afectó profundamente a la recaudación cayendo un 64% y manteniéndose la tendencia decreciente hasta el ejercicio 2010. A partir de 2011 y hasta 2014 su evolución fue desigual, comenzando la senda de crecimiento en el año 2015 hasta la actualidad. En 2017 la recaudación ha experimentado un leve crecimiento con respecto a ejercicios anteriores, alcanzando los 23.000 millones de euros, que supone la mitad de la recaudación máxima histórica lograda en 2007.

Tabla 1.  Recaudación del IS en millones de euros y porcentaje sobre la recaudación tributaria total

AÑO	Recaudación tributaria total (millones de euros)	Recaudación tributaria sin IS (millones de euros)	Recaudación IS (millones de euros)	% (IS/ Recaudación tributaria total)
2000	103.118	85.911	17.207	16,68
2001	109.308	92.093	17.215	15,74
2002	124.912	103.475	21.437	17,16
2003	130.176	108.256	21.920	16,83
2004	140.854	114.834	26.020	18,47
2005	160.705	128.210	32.495	20,22
2006	179.380	142.172	37.208	20,74
2007	200.676	155.853	44.823	22,33
2008	173.453	146.152	27.301	15,73
2009	144.023	123.835	20.188	14,02
2010	159.536	143.338	16.198	10,15
2011	161.760	145.149	16.611	10,26
2012	168.567	147.132	21.435	12,71
2013	168.847	148.902	19.945	11,81
2014	174.987	156.274	18.713	10,69
2015	182.009	161.360	20.649	11,35
2016	186.249	164.571	21.678	11,64
2017	193.951	170.808	23.143	11,93

Fuente: AEAT, 2000-2017.

En términos de porcentaje con relación a la recaudación tributaria total, el ejercicio que arroja el mayor porcentaje de recaudación procedente del impuesto sobre sociedades es también el de 2007 con un 22,3%, cayendo hasta el 10,2% en 2010.

Si analizamos la serie histórica (véase gráfico 2), llama la atención la recuperación de la recaudación total gracias al esfuerzo fiscal realizados por las familias (IRPF, IVA e impuestos especiales), llegando a alcanzar una recaudación récord en el ejercicio 2017 (línea verde), en cambio el esfuerzo fiscal de las empresas ha sido muy discreto, situándose en este último ejercicio en tan solo un 11,9% (línea morada).

Gráfico 2. Evolución de la recaudación tributaria segmentada por figuras tributarias  (2000-2017)

Fuente: AEAT, 2000-2017.

Se podría creer que la caída y falta de recuperación de la recaudación se debe exclusivamente a los efectos de la crisis pero no es exactamente así. Hay otras razones. La primera es que, con la excusa de la crisis, se realizaron reformas para aliviar las cargas fiscales empresariales. En 2008 se iniciaron las reformas continuadas, coincidiendo con el estallido de la crisis, y suponiendo un total de 195 cambios en este impuesto. Al margen de la inseguridad jurídica que generó y la complejidad añadida, durante los años 2015, 2016 y 2017, las modificaciones legales han incidido de forma negativa en la recaudación de este impuesto.

La propia Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (2018) [3] ha puesto de relieve que la recaudación tributaria en porcentaje del PIB procedente del IS sin reformas fiscales hubiera sido significativamente mayor que la recaudación efectivamente obtenida tras las reformas llevadas a cabo por el Gobierno durante el período 2015-2017.

Tabla 2. Comparativa de la recaudación del IS con y sin reformas fiscales (2013-2017) en % PIB.

	IS CON REFORMAS FISCALES (%PIB)	IS SIN REFORMAS FISCALES (%PIB)
2013	1,9	1,9
2014	1,8	1,9
2015	1,9	2,4
2016	1,9	2,3
2017	2,3	2,5

  Fuente: AIR^eF

Gráfico 2. Representación de recaudación del IS con y sin reformas fiscales en % del PIB

Fuente: AIR^eF

Los datos muestran, sin lugar a dudas, que las distintas reformas de la LIS llevadas a cabo durante el período más dramático de la crisis y post-crisis han tenido un efecto negativo sobre la recaudación tributaria, provocando que el hundimiento de dicha recaudación fuera mayor del esperado como consecuencia de crisis.

La segunda causa que explica el comportamiento de la recaudación del IS según los datos de la AEAT y que comparte De la Torre (2015) [4], es la evasión y elusión fiscal. Los grandes grupos empresariales han pasado a obtener sus beneficios en el extranjero a través de sus filiales, de tal modo que estas filiales pagan el IS en otros países (paraísos o guaridas fiscales) y cuando reparten dividendos a las matrices españolas, éstos quedan exentos en el IS. De esta forma legal y de otras no legales (a través de los precios de transferencia, por ejemplo) logran reducir significativamente sus cargas fiscales.

Mientras que el resto del sistema tributario español ha contribuido a la recuperación de la recaudación de forma constante y por tanto, su esfuerzo fiscal sostiene, fundamentalmente, el estado del bienestar español, el IS no lo ha hecho. La AEAT [5] concluye que en 2017 a pesar de la recuperación de los beneficios empresariales a niveles previos a la crisis, todavía queda muy lejos la cuantía de impuestos devengados.

Gráfico 3. Evolución de beneficios, base imponible e impuesto devengado empresarial.

Fuente: AEAT, 2017.

La conclusión parece evidente. Mientras que el resto de los sujetos económicos han hecho un esfuerzo considerable durante la crisis y una vez que mejoró la situación económica, las empresas en general y las grandes compañías en particular, que son las que más beneficios obtienen, han reducido su contribución a las arcas públicas. Para ellas, la crisis es otra cosa diferente. El sacrificio compartido y la contribución en función de la capacidad de cada uno a mantener los bienes y servicios públicos de los que también se benefician no parece que sea asunto que les concierna. ¿Hasta cuándo?

 

Referencias

[1] http://www.expansion.com/economia/2018/07/17/5b4dca5de5fdea253f8b46b6.html

[2] https://www.cronista.com/financialtimes/Las-multinacionales-pagan-menos-impuestos-que-hace-una-decada-20180313-0009.html

[3] Autoridad Independiente de Responsabilidad Fiscal (2018): “Presentación ante la Comisión de Hacienda”. http://www.airef.es/documents/42901/768420/2018+05+09+Congreso+Memoria+y+plan+estrat%C3%A9gico+FINAL/19f7ad81-f106-48a0-9b8f-c6ce2de59803

[4] De la Torre Díaz, Francisco. (2015). “¿Hacienda somos todos?”. Editorial: Penguin Random House Grupo Editorial, S.A.U, Barcelona.

[5] Agencia Tributaria (2017). “Informe Anual de Recaudación Tributaria. Año 2017”https://www.agenciatributaria.es/static_files/AEAT/Estudios/Estadisticas/Informes_Estadisticos/Informes_Anuales_de_Recaudacion_Tributaria/Ejercicio_2017/IART17.pdf

 

Nota

(*) Durante este año académico una estudiante del doble grado de ADE y Derecho, Granada Cordero Aguza, ha realizado su TFG en torno a la recaudación del impuesto de sociedades. Su resultado ha sido muy satisfactorio, sobresaliente. A raíz de este estudio surge la idea de escribir un post con carácter divulgativo en torno al IS pero cualquier responsabilidad sobre lo escrito es de la autora del post.

Comentario sobre El Estado Emprendedor de Mariana Mazzucato

Cartelera original de la película de Charlie Chaplin de 1936 Modern Times. Fuente: Desconocido – More or Less Bunk website, Dominio público, Enlace

David Patiño

He estado leyendo este libro, uno de los más comentados en los últimos años en el ámbito económico, y sin duda alguna su contenido merece tanta expectación. La tesis de Mazzucato es rompedora, valiente, pero a la vez coherente y documentada, lo cual lo hace de lectura imprescindible. De hecho, Mazzucato aporta ideas destacadas para armar ideológicamente a la izquierda tan huérfana de planteamientos de política económica que sus propuestas han acabado diluyéndose en el liberalismo thatcherista. La evolución de los partidos socialdemócratas les ha llevado a recetar el mismo menú de medidas liberalizadoras, tan crueles como inútiles, con la única diferencia de hacerlo con formas dulcificadas o empleando en ocasiones, expresiones de lamento al admitir su renuncia a controlar al capitalismo. Mazzucato nos enseña que las cosas son radicalmente diferentes y establece directrices para la actuación gubernamental. La fuerza de su planteamiento consiste en dar la vuelta el argumentario convencional superando la visión progresista según la cual el estado debe ser un apoyo para la iniciativa privada. En el Estado Emprendedor, el sector público se transforma en el elemento esencial que dinamiza la economía y es la verdadera fuente de la innovación tecnológica.

Mazzucato rompe en su libro con la mayoría de los estereotipos sobre la génesis de la innovación y la tecnología. En especial, acaba con la idea de que la iniciativa privada es la generadora de la innovación y el estado es una máquina burocrática y pesada que obstaculiza el desarrollo económico. La literatura económica, incluida la progresista, insta al estado a retirarse par favorecer que la iniciativa privada pueda desarrollarse. Según el pensamiento convencional, la iniciativa privada es capaz de conseguir un mayor desarrollo y por consiguiente una mayor prosperidad para todos y su capacidad para conseguirlo será mayor cuanto más libre esté de cortapisas, regulaciones e impuestos. La única función que tiene el estado, según este relato, es la de establecer las bases para que la iniciativa privada pueda desarrollar su actividad e intervenir, exclusivamente, en las situaciones en las que existan fallos de mercado que dificulten la innovación por parte de las empresas.

Frente a ese relato, la conclusión de El Estado Emprendedor es clara: el Estado lejos de ser un lastre para la innovación es su principal motor. Al contrario de lo que nos han publicitado hasta la saciedad, el Estado es el agente que asume los riesgos y el que ha dirigido el desarrollo de las principales tecnologías actuales. Los países que han desarrollado un sector público que ha asumido el papel de líder han conseguido crear las tecnologías que han revolucionado el mundo actual. Paradójicamente, EEUU que es el paladín del liberalismo, es el principal ejemplo de país poseedor de un sector público que ha sido el verdadero emprendedor, innovador y valiente, y ha desarrollado alguna de las principales tecnologías actuales, en concreto las de la información.

La condición para que se creen tecnologías innovadoras pasa por un Estado que adopte un papel activo pues la iniciativa privada no las desarrolla. El capital riesgo, en realidad, no asume riesgos. Las empresas de capital riesgo se limitan a entrar en las industrias cuando han superado las peores etapas, los famosos valles de la muerte, y esto solo es posible con el apoyo decidido y el liderazgo del estado. También se desmonta a los innovadores de garaje descritos como un mero cliché inventado, precisamente, para justificar el papel que adopta el sector privado en el proceso. La ideología del valor del accionista ha extendido la idea de que asumía el riesgo al no tener garantizado un beneficio, dando por hecho que el resto de agentes que participaban en el proceso innovador, contribuyentes y trabajadores, lo tenían garantizado. Paradójicamente, el protagonista de la innovación y del desarrollo de las industrias más productivas ha sido expulsado por la visión extendida de su falta de acierto a la hora de tomar decisiones y de invertir.

Para ilustrar su visión, Mazzucato dedica la mayor parte de su libro a describir el origen y desarrollo de los actuales sectores más dinámicos: tecnología de la información, industria farmacéutica y energías renovables. Todos ellos tienen en común el papel fundamental que ha jugado el estado en su desarrollo (o en la ausencia del mismo). Mazzucato estudia el caso de Apple, y en concreto, del iPhone y cómo todas las tecnologías que emplea fueron desarrolladas por diversas agencias gubernamentales norteamericanas. No se trata de negar el acierto de Apple para ponerlas en común, agruparlas y vender un producto que ha revolucionado el mundo con su diseño. El libro no trata de negar su acierto como empresa, sino mostrar que este producto no se habría realizado sin los desarrollos tecnológicos nacidos de la iniciativa pública. El sector público es el que apostó, de manera revolucionaria, por iniciativas que generaron las pantallas táctiles o la aplicación siri. Aunque no es únicamente Apple, empresas como Google y su famoso algoritmo se desarrollaron originalmente desde lo público que posibilitó su despegue.

Del mismo modo se analiza la industria farmacéutica en la que el sector público es el único agente que desarrolla principios activos innovadores. Por el contrario, la industria se enfoca en el desarrollo de variantes de los fármacos más populares. La experiencia de esta industria permite a Mazzucato explicar que los procesos tecnológicos no son lineales, y no pueden ser explicados únicamente desde la inversión en I+D. El comportamiento de la industria farmacéutica constituye un claro ejemplo de por qué no es así. Lo que habitualmente se contabiliza como gasto en I+D se corresponde, en su mayor parte, en variaciones comercializables de productos ya existentes y comprende gastos en marketing y comercialización, casi en su totalidad. Los procesos tecnológicos exitosos se generan en redes complejas, entramados en los que aparecen múltiples protagonistas, caracterizados generalmente, por estar liderados por el sector público, especialmente en las fases incipientes que no son nunca emprendidas por la iniciativa privadas. La innovación ocurre como parte de un proceso global, no como un proceso individual o incluso organizativo y precisa la construcción de ecosistemas colaborativos. El tipo de gobernanza empresarial lleva a las empresas a invertir desmesuradamente en desarrollos con retornos rápidos, totalmente incompatibles con el desarrollo lento y pausado de tecnologías rompedoras. Por el contrario, las agencias gubernamentales más osadas son las que desarrollan apuestas verdaderamente innovadoras y son capaces, por ejemplo, de poner en funcionamiento a empresas que no habrían tenido la demanda suficiente para desarrollar sus productos si no la hubiera creado el sector público o de crear mercados inexistentes y que no se habrían generado sin su iniciativa.

El Estado Emprendedor también analiza la revolución de la energía verde, eólica y solar, y las razones por las que ha fracasado en algunos países y ha triunfado en otros, sobre todo en Alemania y China. En esta parte aparece fugazmente alguna mención a nuestro país, como ejemplo de los pobres resultados que han generado la política errática acometida de empezar-detener que no ha sido capaz de consolidar su industria. Esta situación también se ha producido en EEUU, país que retiró subsidios a la industria eólica y recortó el presupuesto de I+D, generando un estancamiento de la industria que emigró a Europa, y en especial a Alemania. Alemania y China han optado por realizar una apuesta decidida, a corto y largo plazo, por el sector de la energía solar y eólica y actualmente son los líderes tecnológicos indiscutibles. En concreto, en el caso de China, su banco de inversiones ha regado financieramente a las empresas del sector lo que ha propiciado una verdadera revolución tecnológica en muy pocos años.

El libro termina con una reflexión sobre la distribución de la renta generada por la innovación y cómo está desequilibrada totalmente a favor de las empresas. La situación está propiciada por el desequilibrio que existe entre riesgo y beneficio en la innovación. El riesgo se ha asumido de manera colectiva mientras que los beneficios se han distribuido de manera mucho menos colectiva. Las características del proceso innovador, en el que prima la verdadera incertidumbre, unos costes hundidos inevitables y una elevada intensidad de capital hacen que el sector privado huya de este tipo de actividad. El sector innovador se ha comportado de manera similar al financiero socializando riesgos y privatizando beneficios. Ello ha permitido a empresas como Apple han sido capaces de acaparar una proporción desmesuradamente grande del valor añadido por la tecnología que están explotando. El sector público no recibe buena parte de los frutos que ha propiciado ni de manera directa ni a través del sistema fiscal, diseñado para el capitalismo industrial e incapaz de gravar a las empresas del nuevo sistema productivo. Por tanto, se produce la paradoja de que el verdadero motor de la innovación sea el sector público, que los países que han hecho una verdadera apuesta por la innovación liderada por sus agencias gubernamentales han sido los motores del desarrollo tecnológico, pero a la vez, el conjunto de ideas que constituye la sabiduría convencional dificultan su actuación hasta el extremo de haberla cesado por completo en ocasiones. El resultado es la falta de sostenibilidad de un sistema de innovación que se basa en el gobierno, pero que no permite que éste reciba un sistema de recompensas adecuado. La reducción de la capacidad del estado para recaudar impuestos y para recibir una parte adecuada de los beneficios que propicia dificulta su capacidad para asumir riesgos adicionales.

La sostenibilidad del sistema de innovación precisa del desarrollo de mecanismos que posibiliten la rentabilización del riesgo asumido por el estado y que las empresas que están beneficiándose desmesuradamente de los desarrollos tecnológicos producidos por el sector público retornen una proporción razonable de los ingresos que están obteniendo. Ello implica un cambio radical de las políticas de innovación que no pueden seguir basándose en desgravaciones fiscales al I+D. Las décadas de inversión gubernamental para crear la base científica que ha propiciado el desarrollo de las TIC no ha generado un crecimiento “equitativo”. Es necesario diseñar formas que permitan distribuir los enormes beneficios que está generando este sector. Diseñar instituciones para que todos los agentes que asumen el riesgo del proceso innovador reciban una parte equilibrada del beneficio generado y revertir un sistema actual que es generador de desigualdad. Un primer paso debería ser incrementar la transparencia de la inversión del gobierno propiciando, por ejemplo, una participación privilegiada en las patentes generadas. Los préstamos o ayudas a la innovación deberían ser devueltos, en algún grado. Mazzucato aboga por emplear un esquema similar al de los préstamos a los estudiantes en el que se devuelve una vez que la empresa haya alcanzado un umbral mínimo de ingresos. El gobierno debería mantener la propiedad de parte de las empresas a las que apoya. Los bancos de inversión no se deberían limitar a financiar las inversiones que el sector privado no financia por su aversión al riesgo sino crear oportunidades para los productores. Por ejemplo, el banco de inversión chino financió con 3000 millones de dólares el mayor proyecto de energía eólica en Argentina, que utiliza turbinas chinas. Por último, se debe asegurar que se innova en cosas que necesitamos. En definitiva, estamos ante una guía imprescindible para diseñar un programa de política económica actual desde un enfoque progresista.

Mazzucato, M. (2014), El Estado Emprendedor, Mitos del sector público frente al privado, RBA, Barcelona.