Comentarios a la propuesta de Modelo de Financiación de las Universidades Públicas Andaluzas 2017-2021

Eduardo Arroyo. La maja (1964). Colección particular.
Fuente imagen: http://artodyssey1.blogspot.com.es/2012/09/eduardo-arroyo.html

Teresa Duarte y David Patiño

El modelo de Financiación de las Universidades Públicas Andaluzas 2017-2021 (MF 17-21), que es la continuidad del MF 2007-2016, está actualmente en proceso de revisión y aprobación y hemos realizado unos breves comentarios a modo de análisis del mismo.

El modelo tiene algunas virtudes pero adolece de grandes problemas que debieran ser subsanados antes de su aprobación. Una de las carencias más destacables es que no define el tipo de universidad pública que pretende establecer y cómo hacerlo. ¿Cómo valorar un modelo de financiación si no se ha definido qué proyecto se quiere financiar o cuáles son los objetivos a alcanzar en materia de educación superior?

En comparación al modelo anterior, la propuesta, a la espera de concretarse, supone una gran simplificación. El modelo previo era excesivamente complejo lo que ha llevado a que se haya incumplido a lo largo de todo el período. Para diseñar un modelo de financiación se puede optar por determinar de un modo preciso lo que se quiere medir, sean inputs y/o resultados, a través de diferentes indicadores. El coste de la mayor precisión es la complejidad, que se agrava en la medida en que además necesita una regla de evolución dinámica y la evolución de los indicadores genera incertidumbre. Por el contrario, se puede establecer una regla sencilla en la que basar la financiación. Esta puede ser el número de estudiantes, o de profesores o similar. Esta estrategia tiene el coste de la falta de precisión pero gana a cambio en sencillez y transparencia. El modelo anterior, correspondía al primer tipo, en el que los múltiples porcentajes que empleaba no se habían determinado previamente y nunca se llegó a hacer, resultando una financiación ad hoc muy poco transparente y numerosas tensiones entre las universidades. El modelo que se presenta, se parece más, en la parte principal, la determinada por la operativa, al segundo tipo, lo cual supone una importante mejora. No obstante, esta virtud se pierde con varias decisiones menos acertadas. La primera de ellas es emplear como indicador principal al gasto histórico en los capítulos 1 y 2 y a la vez reducir la importancia de la financiación operativa. Para el resto se establecen una serie de normas que no se definen y que, nos presagian una falta de transparencia y una vuelta al reparto de buena parte de la tarta por criterios políticos y no objetivos, lo que, caso de confirmarse, no sería nada conveniente ni adecuado y se debería evitar.

Y de manera destacada, dos problemas que son imprescindibles acometer pero que acaban convertidos en meros brindis al sol y mucho nos tememos que cuando finalice el periodo de vigencia del modelo seguirán estando presentes.

Por un lado, el modelo que estamos analizando es la continuidad del MF 2007-2011 varias veces prorrogado, que no ha sido evaluado, es decir, que la situación del sistema público de universidad andaluzas no ha sido analizado exhaustivamente tras el último modelo y tampoco los daños que ha causado en las universidades la crisis. La Junta de Andalucía no ha hecho un ejercicio de control del logro de objetivos en materia de universidades ni de transparencia y, por tanto, desconocemos la situación real de las universidades públicas andaluzas antes y después de la crisis; partiendo de este escenario desconocido, el nuevo modelo pierde credibilidad porque todos los pasos que intentemos dar serán en falso.

De manera parecida, el modelo repite los buenos deseos del anterior cuando pide una “corrección que evite titulaciones duplicadas cuando el escaso número de alumnos no lo requiera, adoptando métodos y criterios que garanticen la no incidencia de intereses particulares, corporativos o localistas”. La falta de concreción de un verdadero plan de análisis de cuáles son esas titulaciones y de las medidas que se van a implantar hace presumir que, de nuevo en esta nueva etapa, estos ajustes se vayan a quedar sin realizar. En cualquier caso, si la Consejería se precisara a realizar un informe de este tipo, sería necesario dejar claro que la financiación no se reduciría, o lo que es lo mismo, que esto no supusiera “recortes” para el sistema, sino una reorganización eficiente del presupuesto asignado; – únicamente bajo esas premisas se podrá acometer esta reorganización que mejore la eficiencia del sistema y a la vez lo haga más equitativo.

Por último, se echa de menos articular un sistema de incentivos adecuado para que se consoliden grupos docentes y grupos de investigación y redes entre los mismos, redes interdisciplinares e interuniversitarias que permitan aprovechar economías de escala. En ningún caso se articula una verdadera apuesta por su creación, desarrollo y consolidación y desde luego no se establece un plan, que consideramos imprescindible, para detectar problemas, analizar sus causas y establecer posibles soluciones.

 

Composición de la financiación pública

Tras valorar algunos de los aspectos generales de la propuesta procedemos a describir el modelo en detalle. La financiación del sistema universitario público se regula en la Ley Orgánica de Universidades y en la Ley Andaluza de Universidades (LAU). Esta última, establece que la financiación de la Junta de Andalucía a las Universidades andaluzas se compone de dos grupos:

2.1. Financiación básica, que es aquella necesaria para que la universidad pueda “abrir sus puertas”, es decir, pueda enseñar e investigar con un nivel de calidad “suficiente” y homogénea. El modelo garantiza que alcance el 85%-90% de la financiación total aportada por la Junta de Andalucía (en adelante JA). La propia JA establece como objetivo que las universidades alcancen un nivel de financiación del 1,5% del PIB andaluz, del que se compromete a aportar el 1,05%. La novedad con relación a estas necesidades de financiación es que la JA ha incluido como gastos básicos, además de la inversión en plantilla y los gastos corrientes para prestar los servicios de enseñanza e investigación, aquellos destinados a inversiones (conservación de edificios). En primer lugar, supone que la JA considera que las universidades han realizado grandes planes de inversiones en edificios y a partir de ahora solo será necesario conservarlos. En segundo lugar, el modelo de financiación anterior, que no se ha llevado a la práctica, no consideraba las inversiones en edificios como básica y su financiación se realizaba, fundamentalmente, mediante fondos europeos, lo cual suponía el cumplimiento, no siempre logrado, de unas condiciones de cofinanciación y además, ha provocado que las universidades hayan abordado grandes inversiones, que en ocasiones han sido innecesarias, con un coste de mantenimiento elevado generando una asignación ineficiente de los recursos. Con este cambio de concepto, se simplifica tanto la inversión en edificios como su financiación que se realizará a través de fondos directos de la JA.

No obstante, tendemos a pensar que la financiación necesaria para “abrir las puertas” de la universidad no solo debe ser suficiente para prestar un servicio de calidad sino que debe ser incondicionada. El la propuesta de modelo únicamente la parte considerada financiación básica operativa tiene este carácter, es decir, las nóminas del personal de la universidad y los gastos corrientes que se incluyen en los capítulos I y II de los presupuestos de las universidades. El resto, la financiación básica de la investigación y de la inversión estará condicionada al cumplimiento de una serie de indicadores que la propuesta NO determina y que se definirán en los contratos programas. Esto quiere decir que cada una de las universidades y la JA firmarán acuerdos bilaterales en los que se establezcan los objetivos a cumplir en materia de investigación  e inversión para obtener esta financiación. Tampoco consideramos que la financiación básica operativa sea suficiente para prestar un servicio de calidad. Esta financiación se es la suma de los capítulos I y II multiplicada por la regla de gasto* y detrayendo la aportación privada vía tasas académicas. Su definición implica considerar que el gasto histórico en ambos capítulos es adecuado para prestar un servicio de calidad. Los costes históricos de cada una de las universidades andaluzas constituirían un punto de partida adecuado si fueran eficaces, eficientes y equitativos pero existe el consenso de que el sistema tiene numerosos desequilibrios. Por tanto, emplearlos como base para el reparto de la financiación es algo parecido al uso del incrementalismo presupuestario en el reparto de fondos entre las universidades. Para agravar la situación, la financiación de las universidades se ha caracterizado por su oscurantismo intencionado que ha generado un ambiente de conflicto permanente entre las instituciones. Para empezar a solucionar esta situación se debería empezar con la publicación de indicadores estándares que midan los aspectos principales. Es cierto que para establecer un verdadero sistema de información se necesita implantar, de forma efectiva, un sistema de contabilidad de costes que permita conocer esta información. Pero el retraso en la implantación del sistema contable no puede ser una excusa para no publicar datos que permitan evaluar la situación del sistema y que permitan proponer medidas para su mejora. Si queremos universidades que presten un servicio de calidad debemos utilizar costes estándares y establecer objetivos a medio y largo plazo claros para acercarlas al tipo de universidad al que aspiramos.

2.2. Financiación afecta a resultados, en concreto a través de contratos programa, como planes de excelencia, coordinación y apoyo (PECA– 3%-4%), los programas de financiación universitaria condicionada (PAIDI– 8%-10%) y calidad y gestión (1%-1,5%).

Estos instrumentos de financiación se caracterizan por estar afectados, de una forma y otra a resultados. El cobro de estos fondos está condicionado a la consecución de los objetivos establecidos en los contratos programas, a convocatorias competitivas y a la disponibilidad de recursos por parte de la Junta de Andalucía. A estos efectos, es relevante indicar que en los últimos 3 años no se ha dotado el PAIDI lo que significa que la Junta de Andalucía no ha financiado la investigación de las universidades a través de la principal vía para ello. Estamos de acuerdo en que es necesario establecer sistemas de incentivos que permitan constituir grupos docentes e investigadores que generen avances en el conocimiento, creando sinergias interdisciplinares y construyendo redes y entornos que guíen hacia el desarrollo de una sociedad más avanzada. Sin embargo, el modelo vuelve a limitarse a diseñar incentivos ineficientes pues únicamente fomenta el individualismo, la competitividad mal entendida y la producción de una ciencia alejada de las necesidades de la sociedad pero acorde con criterios absurdos bajo el control de grandes empresas internacionales con intereses privados…

Igualmente, estos instrumentos tratan con laxitud la calidad de la gestión. Las universidades públicas andaluzas son administraciones que dependen de la JA y aunque poseen autonomía, no están exentas de rendir cuentas a la ciudadanía. Pensamos que las universidades deben ser un ejemplo de transparencia en su gestión. La transparencia debe permitir que la sociedad conozca el nivel de cumplimiento de los objetivos estratégicos de cada universidad, los indicadores de eficiencia y sus políticas de contratación. Pero la gestión eficiente debe abarcar también de satisfacción de la comunidad universitaria, el personal docente e investigador, el personal de administración y servicios, usuarios pero también de la sociedad en general y debe incluir la total erradicación de cualquier discriminación por razones de género… para que esto sea una realidad no solo es necesario implantar el modelo de Contabilidad Analítica (CANOA) sino que se precisan el establecimiento de mecanismos control de la gestión de los equipos de gobiernos que realmente sean efectivos.

 

Objetivos estratégicos del MF 2017/21

La propuesta de modelo de financiación, define el sistema universitario como el factor clave para el desarrollo económico a través de la formación de los ciudadanos (educación) y que el documento denomina capital humano, etiqueta utilizada por la ortodoxia neoclásica, de la creación del conocimiento (I+D+i) y su divulgación y uso (transferencia). Los aspectos que destacamos de la propuesta son los siguientes:

  • Formación: impulso de la “eficiencia interna y externa”, entendiéndola como mejoras en logros educativos entre los que incluye la empleabilidad de los egresados y sus niveles retributivos. Para conseguir estos objetivos se establece como necesidad evitar duplicidades en titulaciones y eliminar desajustes entre oferta y demanda. En este sentido, se llama a las universidades a cooperar entre ellas lo que se entiende como una llamada a que realicen acciones colaborativas que optimicen los recursos públicos. Se incide en la especialización de la oferta educativa y su adecuación al entorno social y productivo y se establece como obligación explicitar las tasas de empleabilidad de los grados. Estos indicadores son muy controvertidos como para que sea necesario establecer, de modo preciso, los valores que serán exigidos. Por un lado, dependen de los condicionantes del mercado como el modelo económico regional, principales sectores de desarrollo y contexto económico (tasas de paro, crecimiento económico, políticas de inserción laboral…) y por otro lado, no podemos olvidar que la universidad pública no puede, ni debe, tener como único objetivo la empleabilidad de sus egresados.

Se apuesta por fomentar el uso de las “nuevas tecnologías de la docencia y aprendizaje”, la mentalidad emprendedora y se indican “incentivos” al personal docente mejor evaluado. En este último caso, la indicación se hace sin señalar cuál es la vía para hacer dicha evaluación ni sus criterios, pero tampoco se establece referencia alguna a la evaluación de equipos docentes, con lo que parece que la norma atiende exclusivamente a evaluaciones de tipo individual y únicamente contempla la colaboración entre instituciones y no entre grupos de trabajo. Otro tanto parece reflejar la alusión a la formación de los profesores.

La propuesta de MF2017/21 reflexiona también sobre el papel de los usuarios en la financiación del sistema público universitario. En este sentido, identifica subvenciones con becas, afirmando que todo el alumnado está “becado”. En este sentido, el MF considera que la subvención impide a los usuarios percibir de manera adecuada el valor del servicio, alertando de la posibilidad de que pueda provocar una demanda excesiva potencialmente “despilfarradora”. Desde nuestro punto de vista, el documento ignora que los servicios pueden ser financiados vía precios o vía impuestos. La Universidad pública, se financia principalmente por la segunda vía, como muchos otros servicios públicos como la justicia, la policía o la defensa nacional. Estos servicios no generan dudas ni reticencias en cuanto a la valoración que hacen los usuarios de los mismos. En cualquier caso, hay una sobrada justificación de la financiación mayoritaria vía impuestos de la universidad, de hecho, es la opción elegida en la inmensa mayoría de los países de nuestro entorno, y nuestro país destaca en el elevado porcentaje financiado vía precios públicos, financiación privada que contrasta con países, como Alemania, en los que la financiación se realiza a través de impuestos en su totalidad. Consideramos que es un comentario que subyace de una idea de universidad que es errónea y muy alejada de nuestra visión de la educación superior como una necesidad incuestionable o de la parte en la que el propio documento la considera un factor clave para el desarrollo económico de Andalucía. Dicha visión se basa en un modelo que no conduce a una universidad más eficiente ni más equitativa.

  • Investigación: entendemos que el MF pretende la consecución de objetivos que son contradictorios, al menos con los indicadores de medición de su calidad que propone. Las únicas referencias que hace el documento a la medición de la calidad de la investigación son los artículos en revistas indexadas en el JCRs de 1er cuartil. Este tipo de clasificaciones realizan su valoración en términos de las citas que reciben las revistas en otros artículos. En ocasiones, también se indican los sexenios de investigación, complementos retributivos cuya consecución viene determinada, de nuevo, por los artículos en esas revistas. Sin quitar validez a estas medidas, consideramos que no pueden constituir la forma exclusiva de medir la calidad investigadora. De hecho, hacerlo así es contradictorio con el resto de objetivos que el modelo pretende conseguir. En concreto, esta medida de la calidad de la investigación generará como resultado el filtrado de un personal investigador con unas características determinadas que, en algunas áreas más que en otras, no sean compatibles con la “transferencia de tecnología y conocimiento al tejido empresarial”. Esto es especialmente probable en el caso de las ciencias sociales. Posiblemente tampoco permita orientar la investigación “hacia unas prioridades institucionales de investigación” y especialmente para “orientar la I+D+i hacia los retos sociales andaluces” que es muy probable que se encuentren muy alejados de los intereses de las revistas de alto impacto.

Desde otra perspectiva, se echa de menos un impulso decidido hacia los grupos de investigación. Al igual que en lo referido a la docencia, la investigación de calidad se realiza en grupo. Cargar, de manera exclusiva sobre los individuos, como hace el proyecto, es totalmente ineficiente y no representa la guía adecuada que, a nuestro juicio, debería consistir en fomentar de manera inequívoca que docencia e investigación se realicen a través de equipos. El modelo establece como objetivo “superar la atomización en pequeñas unidades de investigación” pero no recoge ningún tipo de medida ni de incentivo a su consecución.

Esto se debería articular a través de la creación de oficinas contempladas en los planes propios de docencia y de investigación con presupuestos adecuados que pudieran realizar tareas de análisis y de asesoramiento. Es preciso articular un mapa de grupos, docentes y de investigación, así como de sus resultados. Para ello habría que analizar la situación existente en la actualidad, que ya existe en los grupos de investigación aunque es totalmente inexistente en el caso de grupos docentes. En el caso de ambos habría que analizar sus resultados y compararlos con los estándares que se consideren adecuados. En el caso de que no se alcancen sería necesario dotar de asesoramiento para determinar las causas y estudiar vías para conseguir mejoras en los resultados. En ese sentido, sería conveniente que los propios grupos (docentes e investigadores) fueran los que propusieran sus propios planes de mejora acompañados de la oficina correspondiente que analizaran los correspondientes casos….

Esta lógica también debería dominar las políticas de fichajes o de incorporación de seniors, en las que uno de los principales criterios debería ser la aportación a la creación, desarrollo y consolidación de grupos, docentes o investigadores, intrauniversitarios o interuniversitarios.

Algo similar sucede con el objetivo de la “divulgación de la cultura y el conocimiento”. Este aspecto es un elemento esencial para conseguir financiación para proyectos de investigación en otros países y ha sido permanentemente olvidado en el nuestro. El MF 2017/21 tampoco hace una apuesta decidida por incentivar el proceso de difusión de la investigación limitándose a realizar esa mención renunciando a incentivos valientes como por ejemplo “asociándolo a la retribución”, por citar alguna otra pincelada del propio modelo.

  • Gestión: Destaca el énfasis con que la propuesta identifica la buena gestión con no incurrir en déficit presupuestario y la consecución de la sostenibilidad financiera, Por el contrario, no se hace referencia a aspectos como la ejecución efectiva de los presupuestos. La propuesta olvida que el presupuesto es un documento de obligado cumplimiento y que si no se ejecuta, práctica muy generalizada, se está incumplimiento la programación planteada al no desarrollar los programas propuestos. La principal novedad en este ámbito lo constituye una alusión al “uso de instrumentos que detecten y posibiliten la corrección de las disfunciones e ineficiencias” en los recursos y la necesidad de establecer un marco presupuestario “mínimo” de 3 años. Respecto de la primera propuesta, parece, a la luz del resto del documento, que la vincula a la implantación efectiva del sistema de contabilidad analítica conocido como CANOA y a la información que aporte. La contabilidad analítica ya constituía un objetivo en el modelo anterior pero a día de hoy no se ofrecen datos de en qué situación se encuentra su implantación. Respecto de establecer un marco presupuestario de medio plazo, nos parece una medida acertada, si bien tememos que no acabe teniendo una implantación efectiva y se limite a establecer la necesidad de elaborar documentos que nadie crea. Si la planificación anual no se desarrolla con generalidad, difícilmente se va a realizar una planteada con un carácter trianual. Asimismo, echamos en falta algunos indicadores para evaluar la eficacia de la gobernanza como la encuesta de satisfacción de los empleados de las universidades.

Además de estos objetivos en cuanto al desempeño de la actividad, la propuesta de MF también establece como objetivo general en cuanto a financiación y aporte de recursos seguir manteniendo el objetivo no conseguido del 1.5% del PIB, aunque de modo inmediato lo matiza y transforma en una horquilla abierta entre el 1.3% (gasto español) y el 1.6% (gasto de la UE). No nos parece adecuada esta horquilla en la cuantificación total de los recursos que, posiblemente, es el principal aspecto del modelo. Creemos que la Junta debería afinar este objetivo en la cifra europea, pero sobre todo, y al contrario que con el modelo anterior, esta cifra debe ser de obligado cumplimiento y alcanzarse de modo efectivo. En este sentido, sería mucho más razonable establecer un horizonte presupuestario realista que nos lleve, en un tiempo razonable, a la consecución del mismo.

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